Espanha: pensões entram na campanha de 29N, está o sistema em falência?

Em 5 de outubro, Pedro Sánchez anunciou eleições gerais para 29 de novembro e, como em todas as eleições, as pensões voltam a estar no centro das atenções. Uma das perguntas mais frequentes é: está o sistema de pensões em falência? Os números não permitem uma resposta definitiva em nenhum dos sentidos.

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Este ano, a Espanha bateu o seu recorde de maior folha mensal de pensões, com quase 14.500 milhões de euros. O défice contabilístico da Segurança Social também é o mais baixo desde 2011, 0,4% do PIB. No entanto, mais de 20% das receitas do sistema da Segurança Social vêm do Estado, a dívida com o Tesouro ultrapassa os 136.000 milhões de euros e a reforma em massa da geração do ‘baby boom’ mal começou.

Pode falir um sistema de pensões de repartição?

O sistema de pensões em Espanha é de repartição, ou seja, as contribuições de hoje pagam as pensões de hoje. Não existe uma conta em nome de cada trabalhador, nem um cofre que possa esgotar-se. A Constituição, concretamente o artigo 50, exige que o Estado garanta pensões suficientes e as atualize periodicamente. Em caso de insuficiência, o Estado deve cobrir o défice através de um empréstimo ou de uma transferência.

Falência não é o termo adequado para este problema. Os sistemas de repartição não falem como uma empresa. Enquanto houver um país (ou um Estado) por trás deles, as pensões são pagas. O que pode acontecer é que o custo do sistema cresça mais depressa do que a economia que o sustenta. Mais cedo ou mais tarde, alguém terá de decidir quem cobre o custo.

Santiago Calvo, professor de economia quantitativa e economia pública e subdiretor do Centro Ruth Richardson, parte da mesma ideia. A Segurança Social não pode entrar em falência como uma empresa, explica, porque por trás está a capacidade do Estado para cobrar impostos e emitir dívida.

O problema é que, assim, o risco é transferido para o próprio Estado. Em “O elefante na sala”, o livro que assinou com Daniel Fernández, falam de uma falência “à grega”. Calvo descreve-a como o cenário em que, após anos a financiar o buraco com dívida, uma recessão ou uma subida das taxas de juro dispara o prémio de risco e a Espanha perde a capacidade de se financiar a um custo razoável.

“Nesse momento, o ajustamento deixa de decidir-se no Congresso, com calendário e gradualidade, passa a negociar-se com os credores como condição de um resgate, e a maior rubrica do orçamento é a primeira a ser mexida”, alerta. Na Grécia, recorda, os cortes chegaram também a quem já estava reformado, e a pensão média caiu de cerca de 1.350 euros em 2009 para 833 poucos anos depois. Os números que aparecem a seguir ilustram o debate.

Contas oficiais: um défice de 0,4% do PIB

Segundo o Ministério da Inclusão, Segurança Social e Migrações, a situação parece relativamente tranquila. Em 2025, a Segurança Social encerrou com um défice de 7.387 milhões de euros, uma melhoria significativa face a 2024, quando fechou com um défice de 9.834 milhões de euros.

O défice de encerramento de 2025 representou 0,4% do PIB, o valor mais baixo desde 2011 e uma melhoria importante face aos 1,7% do PIB registados em 2016. As contribuições cresceram 6,9% em 2025, até 176.918 milhões de euros, e até agosto de 2026 somavam 126.032 milhões, mais 7,5%. O crescimento recorde do mercado de trabalho foi um dos principais motores do aumento das contribuições, juntamente com o maior número de trabalhadores afiliados.

Julho de 2026 terminou com um total de 22.509.200 trabalhadores afiliados, pela primeira vez acima dos 22,5 milhões na história de Espanha. Os trabalhadores estrangeiros representavam 15,6% do total de afiliados, e em junho havia 2,37 trabalhadores por pensionista, o principal fator de equilíbrio num sistema de repartição. Em junho, as Ilhas Baleares tinham 3,48 contribuintes por pensionista, enquanto Ourense tinha apenas 1,14.

Transferências do Estado representam 20% das receitas

A chave para compreender a dinâmica do sistema de segurança social espanhol está na letra pequena do balanço. Dos 232.782 milhões de euros cobrados pela Segurança Social em 2025, 47.815 milhões chegaram sob a forma de transferências do Estado, mais 11% do que no ano anterior.

Assim, a proporção das receitas totais que vem do orçamento do Estado aumentou para 20,5%. Segundo o ministério, grande parte desta subida explica-se pelo Pacto de Toledo (fonte em espanhol), que determina que certas despesas devem ser financiadas através de impostos. O mesmo acontece com o rendimento mínimo vital e com os complementos das pensões mínimas.

A Fedea usa um âmbito mais alargado para avaliar a situação financeira do sistema da Segurança Social. Segundo a análise da Fedea das contas de 2005 a 2025, as transferências estatais para o sistema alargado atingiram 61.342 milhões de euros em 2025.

Se essas transferências forem incluídas nas contas, o saldo total teria um défice de cerca de 8.400 milhões de euros, da mesma ordem de grandeza que os 7.387 milhões do ministério. Sem elas, o défice básico sobe para 69.783 milhões de euros, ou 4,15% do PIB, oito vezes mais.

Ambos os números são corretos porque medem coisas diferentes. Parte dessas transferências paga prestações que ninguém discute que devam ser financiadas por impostos. Em 2024, dos 58.301 milhões de euros em transferências, 12.951 milhões destinaram-se a prestações não contributivas e 15.234 milhões a pensões de funcionários públicos.

O maior bloco, 27.505 milhões, foi utilizado para cobrir prestações contributivas. O estudo da Fedea regista isso como um défice, enquanto a contabilidade do ministério o considera receitas adicionais.

Não há, portanto, um erro entre 7.000 milhões e 70.000 milhões, mas sim uma questão de quanto deve ser pago pelas contribuições e quanto pelos impostos. As duas leituras coincidem em que, em qualquer caso, com transferências ou sem elas, as contas estão no vermelho.

Calvo concorda que os dois números “estão corretos, mas respondem a perguntas diferentes”. O do ministério mede quanto falta à Segurança Social depois de ter recebido do Estado quase 53.000 milhões em transferências, e o seu tamanho depende sobretudo do que o Ministério das Finanças decidir aportar em cada ano.

O da Fedea compara o que o sistema gera por si próprio com o que gasta, “que é a pergunta relevante quando se fala de sustentabilidade”. Segundo o economista, o défice contributivo calculado pela Fedea, a distância entre as prestações contributivas e as contribuições que as financiam, ronda os 63.700 milhões, cerca de 3,8% do PIB.

O dado oficial tem ainda, na sua opinião, “um problema de leitura”. Em 2025, o défice contabilístico baixou cerca de 2.450 milhões, enquanto as transferências do Estado aumentaram aproximadamente 4.860 milhões, “de modo que, sem esse aumento da contribuição estatal, o saldo teria piorado”. E como o conjunto das administrações públicas continua em défice, esse dinheiro vem, na prática, de nova dívida.

As transferências não são a única via. O Estado também empresta dinheiro à Segurança Social. No fim de 2024, a Segurança Social devia ao Estado 135.253 milhões de euros, e os empréstimos de longo prazo representavam 7,9% do PIB, segundo o relatório do Tribunal de Contas sobre a dívida da Segurança Social para com o Estado em 2024.

O Pacto de Toledo fixou 2023 como limite para o uso de empréstimos. Apesar disso, no Orçamento de 2023 prorrogado foram autorizados outros dois empréstimos de 10.004 milhões de euros cada, a serem desembolsados em 2024 e 2025, respetivamente.

De dezembro de 2022 a dezembro de 2025, a dívida aumentou 30.001 milhões de euros, ultrapassando os 136.000 milhões. Isso representa mais do dobro do montante que entrou no Fundo de Reserva das Pensões durante o mesmo período. À medida que o fundo de reserva cresce, a dívida cresce ainda mais depressa.

Apenas aprovado

Em 29 de maio, a Autoridade Independente de Responsabilidade Fiscal (AIReF) avaliou se a despesa em pensões cumpria a regra acordada com Bruxelas (não superar 13,3% do PIB em média entre 2022 e 2050, depois de descontadas as novas medidas de receitas). Concluiu que era de 13,0%, três décimas abaixo do limite.

A despesa bruta situava-se em 14,6% e as medidas de receitas reduziram-na em 1,6 pontos. A reforma das contribuições dos trabalhadores independentes foi a principal razão da melhoria face à avaliação anterior. Com este resultado, não se ativa a cláusula de fecho, o mecanismo que, se houvesse um desvio e não se acordasse como corrigi-lo, aumentaria automaticamente a contribuição do Mecanismo de Equidade Intergeracional (MEI).

Uma leitura menos confortável do cumprimento é que a despesa bruta ultrapassaria o limite em 1,3 pontos do PIB sem as medidas de receitas. A regra cumpre-se porque foi decidido cobrar mais. O mesmo estudo projeta que, sem mudanças nas políticas, a dívida pública voltaria a crescer a partir de 2035, atingindo 123% do PIB em 2050.

Além disso, as transferências para o sistema de pensões teriam de subir até 3% do PIB nesse ano, e três em cada quatro euros do aumento da despesa sairiam da administração central, obrigando-a a cortar outras políticas ou a endividar-se mais. Cumprir a regra e manter a dívida sob controlo seriam, segundo esses dados, dois objetivos distintos.

O Ministério da Inclusão, Segurança Social e Migrações apresentou o seu modelo de projeção INTegraSS (fonte em espanhol) em 9 de abril. Segundo a sua nota de imprensa, a despesa média em pensões manter-se-á em torno de 14% do PIB até 2050.

Este valor é inferior as últimas estimativas da AIReF, que projetam, em média, uma despesa bruta de 14,6% do PIB, cerca de seis décimas mais. A diferença depende dos pressupostos de partida (evolução do emprego e da natalidade, bem como o nível de imigração).

Para Calvo, a vulnerabilidade do país “aumenta a cada ano”. A Espanha mantém uma dívida pública em torno de 100% do PIB, as transferências para a Segurança Social já se aproximam dos 4 pontos do PIB e a despesa em pensões continuará a crescer com a reforma do ‘baby boom’ até 16,4% do PIB em 2050, segundo a AIReF.

Prefere não marcar uma data para uma crise como a grega, porque depende de um detonador que ninguém pode antecipar, mas situa nas próximas duas décadas o período de maior exposição. “O que hoje separa a Espanha da Grécia é a possibilidade de fazer, com tempo e por decisão própria, uma reforma que, de outro modo, viria imposta de fora”, defende.

A reforma de 2023 acrescentou o MEI, uma contribuição finalista que começou em 0,6% dos salários, aumentará anualmente até 1,2% em 2029 e continuará depois. As receitas são canalizadas para o Fundo de Reserva e não podem ser utilizadas até 2033. Já gerou 10.976 milhões de euros e as estimativas oficiais projetam mais 5.298 milhões de euros para 2026.

Fundo de Reserva das Pensões atinge máximo de dez anos

Em 31 de março de 2026, o Fundo de Reserva somava 15.267 milhões de euros, o seu nível mais alto em uma década. Compará-lo com a folha de pensões dá mais contexto. Em setembro, só o pagamento ordinário custou 14.498 milhões de euros, o que significa que o fundo apenas podia cobrir um pouco mais de um mês de pagamentos de pensões.

No final de 2011, quando atingiu o máximo, chegou a 66.815 milhões de euros, o equivalente a 6,22% do PIB. Foi sendo esgotado gradualmente para pagar pensões nos anos seguintes e, durante 2025, cresceu cerca de 4.700 milhões de euros, apenas o suficiente para pagar pensões durante cerca de 10 dias.

O Fundo de Reserva foi concebido para ser utilizado em diferenças pontuais entre receitas e despesas. Alcançar agora o valor mais alto em dez anos diz mais sobre o nível a que tinha chegado no passado do que sobre o seu estado atual.

‘Baby boom’ já entra na folha de pensões

O peso sobre o sistema de pensões já é evidente nas folhas de pagamentos, e as projeções só serão mais preocupantes nos próximos anos. A Segurança Social pagou em setembro 10.547.417 pensões a 9.529.386 beneficiários. A folha aumentou 6,3% em termos homólogos, enquanto o número de pensões só subiu 1,6%.

Um pouco mais de um ponto e meio dessa subida deve-se ao aumento do número de pensões. O restante resulta de cada pensão ser mais alta. Este ano, as pensões contributivas aumentaram 2,7% e as pensões mínimas mais de 7%. A isto soma-se o efeito substituição, porque quem se reforma recebe cerca de 500 euros a mais por mês do que quem sai da folha por óbito. A pensão média de reforma aumentou 4,5% em termos homólogos, para 1.576,1 euros em setembro.

2025 foi o ano recorde de novas reformas, com 375.324. As reformas antecipadas continuam a aumentar e, segundo os dados provisórios dos primeiros quatro meses de 2026, representaram 31% de todas as novas reformas, face a 27,9% em 2025.

A fase mais difícil da curva ainda está por chegar. As pessoas nascidas entre o final da década de 1950 e meados da de 1970 (a geração do ‘baby boom’) irão reformar-se nos próximos 20 anos.

Segundo as projeções publicadas pelo INE em junho, a população com mais de 65 anos, que atualmente representa 21,1% do total, crescerá até atingir 30,9% em 2076. Essas previsões contemplam um ganho migratório de 6,3 milhões de pessoas até 2040. Sem essa imigração, a pressão sobre as contribuições seria maior.

Calvo centra-se no que isto significará para quem hoje está a iniciar a vida laboral. As projeções, recorda, já antecipam que a pensão cobrirá uma parte menor do último salário, com uma taxa de substituição que baixaria de 77% para 65% em 2050, “e fazem-no com pressupostos que a própria Fedea considera otimistas”. Alguém que hoje tem 30 anos reformar-se-á por volta de 2063, num país com muitos mais pensionistas por cada contribuinte.

Aumento das pensões em 2027: cerca de 3,5%

Também será preciso ter em conta a inflação. Segundo as primeiras estimativas, a subida do próximo ano rondará os 3,5%, a mais alta desde 2024. O valor final dependerá do IPC provisório de novembro, que será divulgado a 27 desse mês e será o último dado antes da aplicação do aumento.

O aumento terá de ser aprovado de novo sem novos Orçamentos, já que a Espanha entrará em 2027 com as contas de 2023 prorrogadas. Em janeiro, o primeiro decreto com as medidas deste ano foi rejeitado no Congresso dos Deputados e o Governo teve de aprovar outro em 3 de fevereiro. A primeira sessão do novo Parlamento realizar-se-á a 23 de dezembro, se houver Governo à primeira, e o aumento das pensões terá de ser aplicado a partir de 1 de janeiro de 2027.

Os números anteriores conduzem a uma questão política. Quem paga os custos crescentes do sistema de pensões? As opções são limitadas e nenhuma é gratuita. A primeira opção é arrecadar mais receitas.

A reforma de 2021-2023 seguiu esse caminho com o Mecanismo de Equidade Intergeracional, que aumentará as contribuições até 2029, e com novas contribuições para os trabalhadores independentes. O incumprimento da regra de despesa levaria a um aumento automático do Mecanismo de Equidade Intergeracional através da cláusula de fecho. A segunda opção é gastar menos por pensão.

Isso pode conseguir-se atrasando a idade efetiva de reforma ou alterando o cálculo da pensão inicial. Os 31% de reformas antecipadas ilustram o fosso entre a idade legal e a idade efetiva de reforma.

A terceira opção é continuar a recorrer ao Estado para obter mais transferências ou mais empréstimos, o que acaba por significar mais impostos ou mais dívida pública. Isso já está a acontecer, e a dívida com o Estado supera os 136.000 milhões de euros. A quarta opção é contar com mais contribuintes, ou seja, aumentar o emprego e a produtividade, bem como a população em idade ativa, que depende em grande medida da imigração e se reflete nas projeções do INE.

Calvo defende mudar a fórmula. Propõe passar para um sistema de contas nocionais, em que cada pessoa recebe o que contribuiu, revalorizado ao ritmo da economia, e acrescentar um pilar de capitalização. Os cálculos de Devesa, Doménech e Meneu para a Fedea que utiliza colocam entre 12% e 25% a distância entre a pensão que os novos reformados recebem hoje e a que lhes caberia com esse modelo.

Os 12% resultam de pressupor que o PIB crescerá como nas últimas quatro décadas, e os 25%, das projeções mais modestas da Comissão Europeia. Essa diferença, afirma, mede “a parte da promessa atual que o sistema não consegue pagar com os seus próprios recursos, e que alguém já está a financiar com transferências e dívida”.

A sua proposta respeita as pensões que já estão a ser pagas e aplica a mudança por gerações, como fez a Suécia. Os nascidos em 1970 calculariam 5% da sua pensão com a nova fórmula, os de 1971, 10%, e assim sucessivamente até à geração de 1989, que se reformaria integralmente com contas nocionais. Nenhuma geração daria um salto brusco em relação à anterior e cada trabalhador conheceria décadas antes as regras que lhe dizem respeito. Segundo Calvo, as bases baixas, as carreiras longas e os independentes sairiam beneficiados “com um sistema que contabiliza cada euro contribuído”.

Admite que a capitalização exige mais cuidado, porque desviar contribuições para contas individuais deixaria por financiar as pensões que é preciso continuar a pagar. Por isso propõe começar pelo MEI, que em 2025 arrecadou quase 5.000 milhões destinados a um Fundo de Reserva investido em dívida pública, e transferir esse dinheiro para contas de capitalização com carteiras diversificadas.

Mais tarde, quando as contas nocionais equilibrarem o sistema, poderiam ser transferidos de forma gradual três ou quatro pontos de contribuição. À pergunta sobre quem suporta o ajustamento, responde que o sistema atual já o faz e que o coloca sobre os jovens e sobre os contribuintes futuros “sem lhes dizer”. A reforma, defende, torná-lo-ia explícito e repartiria o esforço por todas as gerações que ainda estão ativas.

Se tivesse de escolher uma medida para o Governo que sair das urnas em 29 de novembro, Calvo aprovaria no primeiro ano uma lei que fixe a passagem para contas nocionais com um calendário por gerações “fechado desde o primeiro dia”.

Essa lei obrigaria ainda a Segurança Social a enviar todos os anos a todos os contribuintes um extrato com o que já acumularam e uma estimativa da sua pensão. Essa obrigação já constava na reforma de 2011, recorda, e nenhum Governo a chegou a cumprir. Na sua opinião, o primeiro ano de legislatura é quando um Governo tem mais capital político para uma reforma deste tamanho, e o calendário escalonado permite aprová-la sem que afete qualquer reformado nos primeiros anos.

Se alguém de 30 anos se pergunta se irá receber uma pensão, Calvo sublinha que a receberá, “porque é a despesa com maior apoio político no país e nenhum Governo vai deixar de a pagar”. A incerteza, acrescenta, está no valor em relação ao salário e na idade a que poderá reformar-se.

O seu conselho é começar a poupar por conta própria desde já, mesmo que pouco, aproveitar o plano de emprego se a empresa o oferecer e seguir de perto um debate em que a sua geração é a mais exposta. “A sua melhor garantia é que o sistema se reforme enquanto ainda tem tempo para se adaptar.”

Cada opção tem perdedores diferentes e prazos distintos, e o calendário aperta. Em 27 de novembro saber-se-á quanto sobem as pensões em janeiro. Em 29 de novembro haverá eleições gerais. As pensões continuarão a ser pagas. Quem ganhar decidirá quem tem de assumir a despesa, que, segundo a AIReF, exigiria um aumento das transferências do Estado de 3% do PIB em 2050.