A Comissão Europeia propôs a criação de um novo Conselho Europeu de Segurança (CES) para dar resposta ao recente aumento da guerra híbrida patrocinada por Estados, como ciberataques e sabotagens.
O Conselho Europeu de Segurança permitiria contornar o tradicional impasse burocrático da UE em situações de emergência de segurança. De acordo com a proposta, este órgão basear-se-ia no que a presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, designou de "manual de resposta às ameaças híbridas" para enfrentar ações hostis na zona cinzenta.
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No seu discurso sobre o Estado da União em 2026, Von der Leyen afirmou explicitamente que estes novos mecanismos se destinam a estar "totalmente alinhados" e a ser "complementares" à NATO, em vez de a substituírem. Numa intervenção na Cimeira de Defesa e Espaço da Euronews, Andrius Kubilius, o responsável pela defesa da UE, afirmou que o CES "não seria contra a NATO", mas sim "exatamente o contrário".
"Trata-se de tornar a Europa mais forte, o que, por sua vez, tornará a NATO mais forte", declarou.
A iniciativa completa contará com três elementos principais. Em primeiro lugar, está o próprio CES, previsto como um fórum político ágil que alargaria a cimeira dos líderes da UE para incluir parceiros-chave não pertencentes à UE. Em segundo lugar, o Protocolo de Segurança de Emergência exigirá que os Estados-Membros se reúnam imediatamente se um deles enfrentar uma ameaça híbrida. Por fim, um fundo dedicado aos Facilitadores Estratégicos de Defesa centrar-se-ia em investimentos conjuntos em defesa aérea, cibersegurança e sistemas espaciais.
O objetivo da UE
A UE pretende que o CSE colmate uma lacuna crítica na arquitetura de defesa europeia, que é fragmentada e lenta.
A guerra híbrida patrocinada por Estados caracteriza-se por ações hostis na "zona cinzenta", que incluem a sabotagem de infraestruturas, ciberataques e incursões de drones. Como estas operações ficam abaixo do limiar de um conflito militar convencional, não são automaticamente ativados os mecanismos de defesa coletiva da NATO.
"A ideia ganhou novo fôlego num momento em que aumentam as dúvidas quanto à vontade dos Estados Unidos de manter a garantia de segurança prevista no Artigo 5.º da NATO, bem como os receios de que Washington possa bloquear a tomada de decisões políticas [...] ou frustrar o comando operacional no seio da NATO. Por conseguinte, é necessário reforçar as opções de recurso europeias", afirmou Steven Blockmans, diretor-adjunto do Centro Internacional para a Defesa e Segurança.
O CSE pretende responder a três problemas. Em primeiro lugar, visa superar o bloqueio da unanimidade na UE, permitindo a votação por maioria qualificada e evitando que os vetos paralizem a política externa. Em segundo lugar, o Protocolo de Segurança de Emergência funcionará como uma versão europeia do artigo 4.º da NATO, reunindo os Estados-membros para coordenar respostas a crises não militares. Por fim, inclui parceiros externos à UE, como o Reino Unido, a Ucrânia, a Noruega e o Canadá, transformando coligações ocasionais num quadro de segurança permanente.
Este projeto enquadra-se no objetivo a longo prazo da UE de alcançar a autonomia estratégica e uma União Europeia de Defesa que seja capaz de se sustentar por si só. Nos próximos dez anos, a UE pretende reduzir a sua dependência da logística militar norte-americana, unificar o setor de defesa europeu fragmentado e simplificar a aquisição e produção conjuntas.
O que prevê a proposta
O CSE funcionaria como um fórum permanente, ativo todo o ano, para a gestão de crises. “A ideia é ter reuniões dedicadas do Conselho da UE, chamando‑lhe Conselho de Segurança Europeu, para ter discussões mais estruturadas sobre segurança e defesa, de uma forma que o Conselho Europeu nem sempre tem”, explicou Luigi Scazzieri, analista sénior de políticas no Instituto da União Europeia para Estudos de Segurança.
O objetivo passa por reforçar a coordenação política em matéria de defesa e segurança e fornecer orientação estratégica de longo prazo. O órgão reuniria líderes da UE e parceiros internacionais, incluindo a Ucrânia, o Canadá, a Noruega e o Reino Unido.
O CSE permitiria ainda planear e executar respostas de defesa rápidas, também a ataques híbridos e militares não convencionais em crescimento.
"O CSE colmataria a lacuna entre a deteção de uma ameaça e a decisão sobre a forma como os europeus devem agir em relação a ela", afirmou Ionela Maria Ciolan, investigadora no domínio da segurança e da defesa no Centro Wilfried Martens para Estudos Europeus.
No âmbito do “Protocolo de Segurança de Emergência” proposto, inspirado no artigo 4.º da NATO, os Estados-Membros poderiam convocar consultas sempre que considerassem que a sua segurança, integridade territorial ou independência política estivessem em risco, bem como coordenar uma resposta conjunta.
Segundo a investigadora, o protocolo não substituiria os artigos 42.º, n.º 7, ou 222.º dos tratados, que obrigam os Estados-membros a intervir sempre que um dos Estados-membros seja alvo de uma agressão armada ou de um ataque terrorista. Em vez disso, proporcionaria "uma intervenção política mais precoce", convocaria uma reunião de emergência e possibilitaria a avaliação da necessidade de uma resposta nacional, a utilização dos instrumentos de gestão de crise da UE, consultas na NATO ou, nos piores cenários, a ativação de uma cláusula dos tratados.
O CSE e a NATO
O CSE proposto não pretende sobrepor-se à NATO. Fundamentalmente, funcionaria de maneira autónoma em relação a Washington, mantendo a Aliança Atlântica como estrutura central de defesa. Scazzieri considera que a divisão de tarefas é clara: "A NATO é responsável pela defesa coletiva; este Conselho de Segurança Europeu não o será".
A NATO continua responsável pela defesa militar coletiva ao abrigo do artigo 5.º, ao passo que o CSE concentra-se nas ameaças híbridas e na zona cinzenta. O Protocolo de Segurança de Emergência desencadearia consultas de segurança imediatas, independentemente dos Estados Unidos.
"Tratar-se-ia de sanções, [...] de como priorizar a utilização de recursos limitados da UE [...] e de reunir um grupo de países ligeiramente diferente daquele que se encontra no contexto da NATO, incluindo os Estados-Membros da UE que não pertencem à Aliança", detalhou Scazzieri.
Apesar das afirmações oficiais de sinergia, a iniciativa suscita reservas em Estados‑membros como a Estónia, que receiam uma duplicação das funções da NATO. Sistemas de alerta e órgãos de consulta paralelos podem gerar confusão burocrática e a exclusão dos Estados Unidos pode aumentar tensões.
Scazzieri, porém, vê pouco risco de duplicação, uma vez que as duas estruturas utilizariam ferramentas diferentes e desempenhariam funções distintas.
“Haverá sempre algum instinto de proteger o próprio terreno nas instituições: a NATO pode ver que a UE está a criar um Conselho de Segurança Europeu e perguntar‑se se vão discutir o mesmo. Vejo pouco risco disso, porque tudo seria visto a partir da caixa de ferramentas da própria UE”, defendeu.
Para Blockmans, um CSE mais ambicioso teria, a prazo, de ligar as decisões políticas às capacidades militares.
“Terá de ser compatível com a NATO e com a União Europeia. E isso pressuporia [...] um acordo intergovernamental que preveja [...] a participação, por exemplo, do secretário‑geral da NATO, tal como se pode imaginar que a presidente da Comissão Europeia e os presidentes do Conselho Europeu participem também.”
Poderes ainda por definir
A proposta da Comissão não resolve o bloqueio da unanimidade no seio da NATO nem do Conselho da UE, argumenta Blockmans.
“Um novo órgão composto por Estados afins e de confiança [...] quebraria esses bloqueios na tomada de decisões, embora se possa supor que as decisões nesse novo órgão também avançariam com base no consenso.”
Para Scazzieri, o CSE também não acelerará a tomada de decisões. “Não pode existir como um órgão jurídico autónomo” e, por isso, não adotará decisões vinculativas, ao contrário do Conselho da UE. No entanto, o poder efetivo de decisão é essencial para reforçar a legitimidade do CSE e “oferecer aos parlamentos nacionais dos Estados participantes uma garantia democrática”, explicou Blockmans, permitindo a mudança que a UE projeta para a sua política de segurança e defesa.
A estrutura e a composição continuam igualmente em aberto. Para além do Reino Unido, da Noruega, do Canadá e da Ucrânia, Blockmans considera que nada impede a participação da Coreia do Sul ou do Japão.
A UE terá ainda de definir como se integram os Estados‑membros ao lado dos parceiros internacionais, que papel desempenharão nas discussões e se terão mais peso do que os países de fora da União.
“Se o modelo deve reproduzir o sistema do Conselho de Segurança das Nações Unidas, com um mecanismo dual de membros permanentes e não permanentes em rotação, não há, para já, qualquer clareza”, observou Blockmans.
O CSE teria de dispor de capacidades militares concretas, incluindo estruturas de comando compatíveis com a NATO e a UE, um orçamento de defesa próprio e uma força de defesa europeia multinacional. Sem estes recursos, argumenta Blockmans, o CSE poderia tomar decisões políticas, mas não teria meios para as transformar em operações militares.
O que pensam os Estados‑membros
A Comissão ainda não apresentou uma proposta formal, nem os governos nacionais foram chamados a aprovar um plano detalhado, pelo que permanece em aberto quem apoiará ou contestará o CSE. Ainda assim, Ciolan considera possível identificar um grupo de potenciais apoiantes.
A Itália deverá aderir à iniciativa, uma vez que defende uma cooperação europeia de defesa mais robusta e um único representante da UE nas conversações de paz sobre a Ucrânia, enquanto a Espanha, em geral, é favorável a uma defesa comum mais profunda, referiu Ciolan.
A Alemanha e a França sugeriram uma abordagem coordenada da defesa através do CSE na Declaração de Meseberg, “Renovar as promessas europeias de segurança e prosperidade”, em 2018. Em geral, acrescentou, espera‑se que os governos nacionais ligados ao Partido Popular Europeu (PPE) sejam mais favoráveis à iniciativa.
A resistência, argumentou Ciolan, virá sobretudo dos países que receiam perder o direito de veto nacional em política externa e de defesa, ser marginalizados por outros Estados‑membros mais influentes ou enfraquecer o quadro transatlântico.