A Segurança Social fechou 2025 com um défice de 0,4% do PIB, mas o Estado transferiu‑lhe 47 815 milhões e a Fedea aponta défice estrutural de 4,15%: sistema de pensões resiste, mas depende cada vez mais do Orçamento.
Em 5 de outubro, Pedro Sánchez anunciou eleições legislativas para 29 de novembro, e as pensões voltam a estar no centro das atenções, como em todas as eleições. Uma das perguntas mais recorrentes é: o sistema de pensões está em risco de falência? Os números não permitem uma resposta definitiva em nenhum dos sentidos.
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Este ano, Espanha bateu o recorde da maior fatura mensal de pensões, com quase 14.500 milhões de euros. O défice contabilístico da Segurança Social também é o mais baixo desde 2011, de 0,4% do PIB. No entanto, mais de 20% das receitas do sistema de Segurança Social vêm do Estado, a dívida com o Tesouro ultrapassa 136.000 milhões de euros e a reforma em massa da geração do ‘baby boom’ mal começou.
Pode falir um sistema de pensões de repartição?
O sistema de pensões em Espanha é de repartição, ou seja, as contribuições de hoje pagam as pensões de hoje. Não existe uma conta em nome de cada trabalhador nem um fundo que possa esgotar-se. A Constituição, concretamente o artigo 50, exige que o Estado garanta pensões suficientes e as atualize periodicamente. Em caso de insuficiência, o Estado deve cobrir o défice através de um empréstimo ou de uma transferência.
A falência não é o termo correto para este problema. Os sistemas de repartição não entram em falência como uma empresa. Enquanto existir um país (ou um Estado) por detrás deles, as pensões são pagas. O que pode acontecer é que o custo do sistema cresça mais depressa do que a economia que o suporta. No final, alguém terá de decidir quem assume esse custo.
Santiago Calvo, professor de economia quantitativa e de finanças públicas e subdiretor do Centro Ruth Richardson, parte da mesma ideia. A Segurança Social não pode falir como uma empresa, explica, porque por trás está a capacidade do Estado para cobrar impostos e emitir dívida.
O problema é que, desta forma, o risco é transferido para o próprio Estado. Em “El elefante en la habitación”, o livro que assinou com Daniel Fernández, falam de uma falência ‘à grega’. Calvo descreve-a como o cenário em que, após anos a financiar o buraco com dívida, uma recessão ou uma subida das taxas de juro dispara o prémio de risco e Espanha perde a capacidade de se financiar a um custo razoável.
“Nesse momento o ajustamento deixa de se decidir no Congresso, com calendário e gradualidade, passa a negociar-se com os credores como condição de um resgate, e a maior rubrica do orçamento é a primeira a ser mexida”, alerta. Na Grécia, recorda, os cortes chegaram também a quem já estava reformado, e a pensão média caiu de cerca de 1.350 euros em 2009 para 833 poucos anos depois. As cifras que aparecem a seguir mostram o debate.
Contas oficiais: défice de 0,4% do PIB
Segundo o Ministério da Inclusão, da Segurança Social e das Migrações, a situação parece relativamente tranquila. Em 2025, a Segurança Social fechou com um défice de 7.387 milhões de euros, uma melhoria significativa face a 2024, quando encerrou com um défice de 9.834 milhões de euros.
O défice de 2025 representou 0,4% do PIB, o valor mais baixo desde 2011 e uma grande melhoria face aos 1,7% do PIB registados em 2016. As contribuições cresceram 6,9% em 2025, até 176.918 milhões de euros, e até agosto de 2026 somavam 126.032 milhões, mais 7,5%. O crescimento recorde do mercado de trabalho foi um dos principais motores do aumento das contribuições, juntamente com o número crescente de trabalhadores inscritos.
Julho de 2026 terminou com um total de 22.509.200 trabalhadores afiliados, pela primeira vez acima dos 22,5 milhões na história de Espanha. Os trabalhadores estrangeiros representavam 15,6% do total de inscritos, e em junho havia 2,37 trabalhadores por pensionista, o principal fator de sustentação num sistema de repartição. Em junho, as Ilhas Baleares tinham 3,48 contribuintes por pensionista, enquanto Ourense tinha apenas 1,14.
Transferências do Estado, 20% das receitas
A chave para compreender a dinâmica do sistema de segurança social de Espanha está na letra pequena do balanço. Dos 232.782 milhões de euros arrecadados pela Segurança Social em 2025, 47.815 milhões chegaram sob a forma de transferências estatais, mais 11% do que no ano anterior.
Assim, a proporção das receitas totais proveniente do orçamento do Estado aumentou para 20,5%. Segundo o ministério, grande parte do aumento explica-se pelo Pacto de Toledo (fonte em espanhol), que estabelece que certas despesas devem ser financiadas através de impostos. O mesmo se aplica ao rendimento mínimo vital e aos complementos das pensões mínimas.
A Fedea utiliza um âmbito mais amplo para avaliar a situação financeira do sistema de Segurança Social. Segundo a análise da Fedea das contas de 2005 a 2025, as transferências estatais para o sistema alargado atingiram 61.342 milhões de euros em 2025.
Se essas transferências forem incluídas nas contas, o saldo total apresentaria um défice de cerca de 8.400 milhões de euros, da mesma ordem de grandeza que os 7.387 milhões indicados pelo ministério. Sem elas, o défice básico sobe para 69.783 milhões de euros, ou 4,15% do PIB, ou seja, oito vezes mais.
Ambos os valores estão corretos porque medem realidades diferentes. Parte dessas transferências paga prestações que ninguém contesta que devam ser suportadas pelos impostos. Em 2024, dos 58.301 milhões de euros em transferências, 12.951 milhões foram destinados a prestações não contributivas e 15.234 milhões a pensões de funcionários públicos.
O maior bloco, 27.505 milhões, foi usado para cobrir prestações contributivas. O estudo da Fedea contabiliza esse montante como défice, enquanto a contabilidade do ministério o regista como receitas adicionais.
Não existe, portanto, um erro entre 7.000 milhões e 70.000 milhões, mas sim uma questão sobre quanto devem pagar as contribuições e quanto devem pagar os impostos. Ambas as leituras coincidem em que, em qualquer dos casos, com transferências ou sem elas, as contas estão no vermelho.
Calvo concorda que os dois números “estão corretos, mas respondem a perguntas diferentes”. O do ministério mede quanto falta à Segurança Social depois de receber do Estado quase 53.000 milhões em transferências, e o seu tamanho depende sobretudo do que o Ministério das Finanças decidir aportar em cada ano.
O da Fedea compara o que o sistema arrecada por si próprio com o que gasta, “que é a pergunta relevante quando se fala de sustentabilidade”. Segundo o economista, o défice contributivo calculado pela Fedea, a distância entre as prestações contributivas e as contribuições que as financiam, ronda 63.700 milhões, cerca de 3,8% do PIB.
O dado oficial tem ainda, na sua opinião, “um problema de leitura”. Em 2025, o défice contabilístico baixou cerca de 2.450 milhões, enquanto as transferências do Estado aumentaram cerca de 4.860 milhões, “de modo que, sem esse aumento da contribuição estatal, o saldo teria piorado”. E como o conjunto das administrações públicas continua em défice, esse dinheiro vem, na prática, de nova dívida.
As transferências não são a única via. O Estado também empresta dinheiro à Segurança Social. No final de 2024, a Segurança Social devia ao Estado 135.253 milhões de euros, e os empréstimos de longo prazo representavam 7,9% do PIB, segundo o relatório do Tribunal de Contas sobre a dívida da Segurança Social perante o Estado em 2024.
O Pacto de Toledo fixou 2023 como limite para o recurso a empréstimos. Apesar disso, no Orçamento de 2023, prorrogado, foram autorizados outros dois empréstimos de 10.004 milhões de euros cada, a desembolsar em 2024 e 2025, respetivamente.
De dezembro de 2022 a dezembro de 2025, a dívida aumentou 30.001 milhões de euros, ultrapassando 136.000 milhões. Isso representa mais do dobro do montante que entrou no Fundo de Reserva das Pensões no mesmo período. À medida que o fundo de reserva cresce, a dívida cresce ainda mais depressa.
Apenas aprovado
Em 29 de maio, a Autoridade Independente de Responsabilidade Fiscal (AIReF) avaliou se a despesa em pensões cumpria a regra acordada com Bruxelas (não ultrapassar 13,3% do PIB em média entre 2022 e 2050, depois de descontadas as novas medidas de receitas). Determinou que ficava em 13,0%, três décimas abaixo do limiar.
A despesa bruta era de 14,6% e as medidas de receitas reduziram-na em 1,6 pontos. A reforma das contribuições dos trabalhadores independentes foi a principal razão da melhoria face à avaliação anterior. Com este resultado não se ativa a cláusula de fecho, o mecanismo que, se houver um desvio e não se acordar como o corrigir, aumenta automaticamente a contribuição do Mecanismo de Equidade Intergeracional (MEI).
Uma interpretação menos confortável do cumprimento é que a despesa bruta excederia o limite em 1,3 pontos do PIB sem as medidas de receitas. A regra é cumprida porque se decidiu cobrar mais. O mesmo estudo projeta que, sem alterações nas políticas, a dívida pública voltaria a aumentar a partir de 2035, atingindo 123% do PIB em 2050.
Além disso, as transferências para o sistema de pensões teriam de subir para 3% do PIB nesse ano, e três em cada quatro euros do aumento da despesa sairiam da Administração central, obrigando-a a cortar outras políticas ou a endividar-se mais. Cumprir a regra e manter a dívida sob controlo seriam, à luz desses dados, dois objetivos distintos.
O Ministério da Inclusão, da Segurança Social e das Migrações apresentou o seu modelo de projeção INTegraSS (fonte em espanhol) em 9 de abril. Segundo a sua nota de imprensa, a despesa média em pensões manter-se-á em torno de 14% do PIB até 2050.
Este valor é inferior às últimas estimativas da AIReF, que projetam, em média, uma despesa bruta de 14,6% do PIB, cerca de seis décimas acima. A diferença depende dos pressupostos de partida (evolução do emprego e da natalidade, bem como o nível de imigração).
Para Calvo, a vulnerabilidade do país “aumenta todos os anos”. Espanha mantém uma dívida pública em torno de 100% do PIB, as transferências para a Segurança Social já se aproximam de 4 pontos do PIB e a despesa em pensões continuará a crescer com a reforma da geração do ‘baby boom’ até 16,4% do PIB em 2050, segundo a AIReF.
Prefere não marcar uma data para uma crise como a grega, porque depende de um detonador que ninguém consegue antecipar, mas situa nas próximas duas décadas o período de maior exposição. “O que hoje separa Espanha da Grécia é a possibilidade de fazer, com tempo e por decisão própria, uma reforma que, de outra forma, viria imposta de fora”, defende.
A reforma de 2023 acrescentou o MEI, uma contribuição finalista que começou em 0,6% dos salários, aumentará anualmente até 1,2% em 2029 e continuará depois. As receitas são canalizadas para o Fundo de Reserva e não podem ser usadas antes de 2033. Já gerou 10.976 milhões de euros e as estimativas oficiais projetam mais 5.298 milhões de euros para 2026.
Fundo de Reserva das Pensões atinge nível mais alto em dez anos
Em 31 de março de 2026, o Fundo de Reserva somava 15.267 milhões de euros, o seu nível mais alto em uma década. Comparar com a folha de pensões dá mais contexto. Em setembro, só a pensão ordinária custou 14.498 milhões de euros, o que significa que o fundo apenas podia cobrir pouco mais de um mês de pagamentos de pensões.
No final de 2011, quando atingiu o máximo, chegou a 66.815 milhões de euros, o que representava 6,22% do PIB. Foi sendo esgotado gradualmente para pagar pensões nos anos seguintes e, durante 2025, cresceu cerca de 4.700 milhões de euros, apenas o suficiente para pagar pensões durante cerca de 10 dias.
O Fundo de Reserva foi concebido para ser usado em diferenças pontuais entre receitas e despesas. Atingir o nível mais alto em dez anos diz mais sobre o quão baixo esteve no passado do que sobre o seu estado atual.
‘Baby boom’ já pesa na folha de pensões
A carga sobre o sistema de pensões já é visível nas folhas de pagamento, e as projeções só ficarão mais preocupantes nos próximos anos. A Segurança Social pagou, em setembro, 10.547.417 pensões a 9.529.386 beneficiários. A folha total cresceu 6,3% em termos homólogos, enquanto o número de pensões só aumentou 1,6%.
Um pouco mais de um ponto e meio dessa subida deve-se ao facto de haver mais pensões. O restante resulta de cada pensão ser mais alta. Este ano, as pensões contributivas aumentaram 2,7% e as pensões mínimas mais de 7%. Soma-se o efeito substituição, já que quem se reforma passa a receber cerca de 500 euros por mês mais do que quem sai do sistema. A pensão média de reforma aumentou 4,5% em termos homólogos, para 1.576,1 euros em setembro.
2025 foi o ano recorde de novas reformas, com 375.324. As reformas antecipadas continuam a aumentar e, segundo os dados provisórios dos primeiros quatro meses de 2026, representaram 31% de todas as novas reformas, face aos 27,9% em 2025.
A fase mais difícil da curva ainda está por chegar. As pessoas nascidas entre o final da década de 1950 e meados da de 1970 (a geração do ‘baby boom’) irão reformar-se nos próximos 20 anos.
Segundo as projeções publicadas pelo INE em junho, a população com mais de 65 anos, que atualmente representa 21,1% do total, crescerá até 30,9% em 2076. Essas previsões apontam para um saldo migratório positivo de 6,3 milhões de pessoas até 2040. Sem essa imigração, a pressão sobre as contribuições seria maior.
Calvo centra-se no que isso significará para quem está hoje a começar a vida laboral. As projeções, lembra, já antecipam que a pensão cobrirá uma parte menor do último salário, com uma taxa de substituição que desceria de 77% para 65% em 2050, “e fazem-no com pressupostos que a própria Fedea considera otimistas”. Alguém que hoje tem 30 anos reformar-se-á por volta de 2063, num país com muitos mais pensionistas por cada contribuinte.
Espanha: aumento das pensões em 2027 rondará 3,5%
A inflação terá também de ser tida em conta. Segundo as primeiras estimativas, a subida do próximo ano rondará 3,5%, a mais alta desde 2024. O valor final dependerá do IPC preliminar de novembro, que será publicado no dia 27 e será o último dado antes de ser aplicado o aumento.
O aumento terá de ser aprovado novamente sem novos Orçamentos, já que Espanha entrará em 2027 com as contas de 2023 prorrogadas. Em janeiro, o primeiro decreto com as medidas deste ano foi rejeitado no Congresso dos Deputados e o Governo teve de aprovar outro em 3 de fevereiro. A primeira sessão do novo Parlamento está marcada para 23 de dezembro, se houver Governo à primeira, e o aumento das pensões terá de ser aplicado a partir de 1 de janeiro de 2027.
Os números anteriores conduzem a uma questão política. Quem paga os custos crescentes do sistema de pensões? As opções são limitadas e nenhuma é indolor. A primeira opção é arrecadar mais receitas.
A reforma de 2021-2023 seguiu esse caminho com o Mecanismo de Equidade Intergeracional, que aumentará as contribuições até 2029, e com novas contribuições para os trabalhadores independentes. O incumprimento da regra de despesa levaria a um aumento automático do Mecanismo de Equidade Intergeracional através da cláusula de fecho. A segunda opção é gastar menos por pensão.
Isso pode conseguir-se atrasando a idade efetiva de reforma ou alterando o cálculo da pensão inicial. Os 31% de reformas antecipadas ilustram a diferença entre a idade legal e a idade efetiva de reforma.
A terceira opção é continuar a recorrer ao Estado para obter mais transferências ou mais empréstimos, o que acaba por significar mais impostos ou mais dívida pública. Isso já está a acontecer, e a dívida perante o Estado já supera 136.000 milhões de euros. A quarta opção é contar com mais contribuintes, ou seja, aumentar o emprego e a produtividade, bem como a população em idade ativa, que depende em grande medida da imigração e se reflete nas projeções do INE.
Calvo defende mudar a fórmula. Propõe passar a um sistema de contas nocionais, em que cada pessoa recebe o que contribuiu, revalorizado ao ritmo da economia, e acrescentar um pilar de capitalização. Os cálculos de Devesa, Doménech e Meneu para a Fedea que utiliza situam entre 12% e 25% a distância entre a pensão que recebem hoje os novos reformados e a que lhes caberia com esse modelo.
Os 12% resultam de assumir que o PIB crescerá como nas últimas quatro décadas, e os 25%, das projeções mais modestas da Comissão Europeia. Essa diferença, diz, mede “a parte da promessa atual que o sistema não consegue pagar” com os seus próprios recursos, e que já está a ser financiada por alguém através de transferências e dívida.
A sua proposta respeita as pensões já em pagamento e aplica a mudança por gerações, como fez a Suécia. Os nascidos em 1970 calculariam 5% da sua pensão com a nova fórmula, os de 1971, 10%, e assim sucessivamente até à geração de 1989, que se reformaria integralmente com contas nocionais. Nenhuma geração daria um salto brusco em relação à anterior e cada trabalhador conheceria, com décadas de antecedência, as regras que lhe são aplicadas. Segundo Calvo, as bases baixas, as carreiras longas e os trabalhadores independentes sairiam beneficiados “num sistema que conta cada euro contribuído”.
Admite que a capitalização exige mais cuidado, porque desviar contribuições para contas individuais deixaria por financiar as pensões que têm de continuar a ser pagas. Por isso propõe começar pelo MEI, que em 2025 arrecadou quase 5.000 milhões destinados a um Fundo de Reserva investido em dívida pública, e canalizar esse dinheiro para contas de capitalização com carteiras diversificadas.
Mais tarde, quando as contas nocionais equilibrarem o sistema, poderiam ser transferidos de forma gradual três ou quatro pontos de contribuição. À pergunta sobre quem suporta o ajustamento, responde que o sistema atual já o faz e que o coloca sobre os jovens e os contribuintes futuros “sem lhes dizer”. A reforma, defende, torná-lo-ia explícito e distribuí-lo-ia por todas as gerações que ainda estão no ativo.
Se tivesse de escolher uma medida para o Governo que sair das urnas em 29N, Calvo aprovaria no primeiro ano uma lei que estabeleça a passagem a contas nocionais com um calendário por gerações “fechado desde o primeiro dia”.
Essa lei obrigaria ainda a Segurança Social a enviar todos os anos a todos os contribuintes um extrato com o que já acumularam e uma estimativa da sua pensão. Essa obrigação já figurava na reforma de 2011, recorda, e nenhum Governo a chegou a cumprir. Na sua opinião, o primeiro ano de legislatura é quando um Governo dispõe de mais capital político para uma reforma desta dimensão, e o calendário faseado permite aprová-la sem afetar qualquer reformado nos primeiros anos.
Se alguém com 30 anos se pergunta se receberá uma pensão, Calvo assinala que receberá, “porque é a despesa com mais apoio político no país e nenhum Governo vai deixar de a pagar”. A incerteza, acrescenta, está no montante em relação ao salário e na idade a que poderá reformar-se.
O conselho é começar a poupar por conta própria desde já, mesmo que pouco, aproveitar o plano de emprego se a empresa o oferecer e acompanhar de perto um debate em que a sua geração é a que mais tem em jogo. “A melhor garantia é que o sistema seja reformado enquanto ainda há tempo para se adaptar”.
Cada opção tem perdedores diferentes e prazos distintos, e o calendário aperta. Em 27 de novembro saber-se-á quanto sobem as pensões em janeiro. Em 29 de novembro haverá eleições legislativas. As pensões continuarão a ser pagas. Quem vencer decidirá quem tem de assumir a despesa, que segundo a AIReF exigiria um aumento das transferências do Estado de 3% do PIB em 2050.