Acordo de Meca entre alianças e cálculos regionais: e se Irão, Egito e Bangladesh aderirem?

A assinatura por Arábia Saudita, Turquia e Paquistão do “Acordo de Meca para a defesa conjunta”, em 7 de agosto, representou um novo passo na construção de um quadro de segurança que reúne uma potência árabe e do Golfo central, uma potência regional com peso militar e político, e uma grande potência nuclear no sul da Ásia, numa altura de rápidas transformações na região e de debate crescente sobre a capacidade dos seus países assumirem maior responsabilidade pela sua segurança e reduzirem a dependência de garantias externas.

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O acordo, assinado em Meca pelo príncipe-herdeiro saudita Mohammed bin Salman, pelo presidente turco Recep Tayyip Erdogan e pelo primeiro-ministro paquistanês Shehbaz Sharif, prevê que qualquer ataque armado contra um dos três países seja considerado um ataque contra todos, com o objetivo de reforçar a dissuasão colectiva e alargar a cooperação na área da defesa.

Apesar de os países signatários insistirem em que o acordo é defensivo e não visa nenhum Estado em particular, o facto de permanecer aberto a novos membros suscitou questões sobre o rumo que poderá seguir no futuro e sobre se continuará a ser um arranjo de segurança tripartido ou se se transformará numa aliança mais ampla, que se estenda do leste do Mediterrâneo, atravesse o Golfo e chegue ao oceano Índico e ao sul da Ásia. Coloca-se, assim, a questão de saber o que acontecerá ao equilíbrio de forças e às alianças regionais se Irão, Egito e Bangladesh aderirem.

Num relatório analítico assinado por Georgia Valenti e publicado no sítio “The Media Line”, a autora analisou as implicações políticas, militares e estratégicas potenciais da adesão do Irão, do Egito e de Bangladesh ao acordo, bem como as preocupações que esta expansão poderá suscitar entre outras potências regionais e internacionais.

Acordo aberto a novos membros

Segundo o relatório de Valenti, menos de três semanas depois da assinatura, o foco começou a deslocar-se da promessa de defesa colectiva para os outros países que poderiam aderir.

O Bangladesh manifestou publicamente interesse em participar, e o Egito confirmou que está a estudar a questão, enquanto o Irão, potencial novo membro de maior impacto, viu-se no centro de relatos contraditórios sobre se recebeu ou não um convite para aderir.

O relatório sublinha que o caminho seguido pela expansão determinará se o acordo de 7 de agosto permanece um arranjo de segurança tripartido entre três grandes potências islâmicas ou se evolui para um quadro mais alargado, que se estenda do leste do Mediterrâneo ao Golfo, ao oceano Índico e ao sul da Ásia.

Os três governos insistem em que o acordo é defensivo e não visa a nenhum Estado específico, enquanto responsáveis turcos e paquistaneses esclareceram que permanece aberto a outros países.

Ao assinar o texto, Erdogan afirmou que os países que procuram promover a paz e a estabilidade regionais podem participar, enquanto o ministro turco dos Negócios Estrangeiros, Hakan Fidan, descreveu os actuais membros como o núcleo de uma estrutura passível de ser ampliada.

No entanto, o relatório de Valenti assinala que questões essenciais continuam por resolver, uma vez que a declaração conjunta não define a natureza da resposta militar exigida se um dos membros for atacado, nem o grau de obrigação dos Estados participantes de intervirem militarmente em defesa uns dos outros.

Pode o acordo tornar-se numa "NATO islâmica”?

De acordo com o relatório, a indefinição em torno dos compromissos militares complica a comparação entre o Acordo de Meca e a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN). O artigo 5.º do tratado considera um ataque contra um dos membros como um ataque contra todos, mas não obriga automaticamente cada Estado a enviar forças, permitindo-lhe, antes, adoptar as medidas que considere necessárias.

Já o Acordo de Meca é recente, apresenta menor grau de institucionalização e ainda não foi posto à prova numa crise real.

Para Muhammad Ali Zafar, investigador na Universidade de Oxford, a importância do acordo não depende apenas da eventual capacidade futura de replicar a arquitectura militar da OTAN.

Zafar disse ao “The Media Line”: “Parece que a ideia de criar, ao abrigo do Acordo de Meca, uma estrutura semelhante a uma NATO islâmica está a ganhar força entre países que pretendem melhorar as suas disposições de segurança e reforçar a coordenação quanto a uma resposta conjunta a qualquer agressão externa.”

E acrescentou: “Com o afastamento da administração Trump de fornecer garantias de segurança aos seus parceiros no Médio Oriente, com excepção sobretudo de Israel, a resposta mais provável foi os países islâmicos passarem a confiar mais uns nos outros, definindo um plano que inclua coordenação diplomática, troca de experiência militar, iniciativas de defesa conjunta e, eventualmente, acções defensivas conjuntas.”

Bangladesh amplia o acordo para o oceano Índico

O relatório de Valenti indica que a primeira expansão possível do acordo poderá vir do sul da Ásia, e não de outra potência no Médio Oriente.

O ministro de Estado dos Negócios Estrangeiros do Bangladesh, Humayun Kabir, afirmou que Daca manifestou interesse no acordo e vê com bons olhos a possibilidade de participação.

A adesão de Bangladesh introduziria mais um grande país de maioria muçulmana no grupo e alargaria o seu alcance até ao oceano Índico, mas acrescentaria também uma nova dimensão à rivalidade no sul da Ásia, tendo em conta a presença do Paquistão.

Zafar considerou: “Bangladesh é um potencial parceiro importante para os actuais membros, mas, tendo em conta as recentes convulsões internas no país, parece pouco provável que adopte de imediato uma decisão deste tipo.”

Na opinião do investigador, a adesão de Bangladesh poderá inquietar a Índia perante a possibilidade de Daca se alinhar com o Paquistão num eventual conflito futuro, sobretudo porque a cláusula de defesa colectiva prevê que um ataque contra um membro seja considerado um ataque contra todos.

Zafar questionou ainda se Daca dispõe de motivos estratégicos suficientes para assumir compromissos ligados a conflitos distantes do sul da Ásia.

“Não faz muito sentido Daca envolver-se directamente nesses conflitos nesta fase”, afirmou. “Mas, se surgir a possibilidade de adesão do Irão e de outros países, Bangladesh poderá reavaliar o valor estratégico da sua participação.”

Confusão em torno de convite ao Irão para aderir

Na análise de Valenti, a questão da expansão torna-se mais complexa quando se fala do Irão, cuja eventual adesão seria qualitativamente diferente da de Bangladesh ou do Egito.

Relatos citaram Mehdi Rahimi, presidente da agência de notícias do parlamento iraniano, segundo o qual Teerão recebeu um convite e a proposta está a ser analisada. No entanto, o porta-voz do Ministério dos Negócios Estrangeiros, Esmail Baghaei, negou, em 24 de agosto, a recepção de um convite oficial, mantendo-se assim estas informações por confirmar.

O relatório recorda que os governos fundadores insistem em que o acordo não visa Teerão, embora tenha surgido num contexto de segurança alterado pelos ataques directos iranianos a países do Golfo e pela confrontação mais ampla entre os Estados Unidos e Israel, por um lado, e o Irão, por outro.

Os Estados fundadores partilham preocupações quanto a uma postura militar iraniana cada vez mais assertiva e em relação às movimentações de Israel na região, mas recusam apresentar o acordo como um eixo anti-Irão ou, por si só, como uma aliança hostil a Israel.

Hosseini: adesão do Irão é “erro de cálculo estratégico”

Ali Hosseini, investigador no Instituto Iraniano de Estudos sobre a Iniciativa Cinturão e Rota, pseudónimo utilizado para proteger a sua identidade, considera que a participação do Irão colidiria com os seus interesses estratégicos.

Disse ao “The Media Line”: “A adesão ao Acordo de Meca para a defesa é não só ilógica, como constitui um profundo erro de cálculo estratégico. Em vez de produzir uma dissuasão credível contra Israel, tornaria o Irão um alvo mais visível e vulnerável.”

A sua leitura diverge da posição oficial dos países signatários, ao defender que a lógica de segurança do acordo foi moldada, em grande medida, por preocupações relacionadas com o Irão.

“A arquitetura estratégica do Acordo de Meca foi concebida explicitamente como um mecanismo para conter o poder militar iraniano”, afirmou. “O esforço do Irão para aderir equivale a alinhar-se com uma aliança estruturada para limitar os seus interesses estratégicos.”

Segundo o relatório, para Hosseini, a questão não se resume à aceitação do Irão como membro, mas também ao impacto que a adesão teria na sua liberdade de manobra entre potências concorrentes.

Na sua opinião, “a força estratégica duradoura do Irão reside na sua autonomia de múltiplas direcções, ou seja, na capacidade de manobrar entre o bloco oriental, representado pela Rússia e pela China, e o bloco ocidental, mantendo ao mesmo tempo influência própria na gestão de crises”.

Considera que Teerão poderia beneficiar ao manter a questão da adesão em aberto no plano diplomático, sem se integrar militarmente.

“A via mais prudente é tratar esta proposta como uma manobra diplomática táctica para testar reacções regionais, aprofundar divisões internas no mundo árabe e projectar abertura ao diálogo, sem assumir compromissos de integração operacional”, acrescentou.

Zafar: adesão do Irão pode alterar natureza do acordo

Por contraste, Zafar considera que a participação do Irão poderia transformar o acordo de um agrupamento de segurança limitado num quadro islâmico mais abrangente, desde que sejam primeiro abordadas as grandes divergências políticas e estratégicas.

“A adesão do Irão seria um desenvolvimento positivo”, disse, “mas significaria também que a Organização da Cooperação Islâmica se tornaria uma plataforma mais adequada para exprimir uma resposta comum a qualquer agressão contra países islâmicos no Médio Oriente.”

Na sua opinião, Teerão teria de oferecer garantias significativas antes de os actuais membros aceitarem os riscos associados à defesa colectiva.

“Os membros do Acordo de Meca preferem não ver-se arrastados para um conflito com os Estados Unidos por causa do Irão”, explicou. “Por isso, ainda que a adesão iraniana possa alterar profundamente a natureza do acordo, exigiria garantias substanciais por parte de Teerão.”

Para Valenti, esta divergência evidencia a contradição de base do acordo: a expansão pode aumentar o seu peso estratégico, mas cada novo membro traz consigo rivais, compromissos e redes de relações concorrentes.

Egito analisa compromissos legais e militares

O Egito constitui, segundo o relatório de Valenti, o exemplo mais claro das complexidades associadas à expansão do acordo.

O ministro egípcio dos Negócios Estrangeiros, Badr Abdelatty, confirmou que o Cairo está a analisar seriamente a adesão, explicando que o processo exige uma revisão abrangente das obrigações constitucionais e legais do país.

Ophir Winter, principal investigador no Instituto de Estudos de Segurança Nacional (INSS) e na Universidade de Telavive, considera que a hesitação do Cairo reflecte questões sobre quem o acordo se propõe a dissuadir e sobre as obrigações militares decorrentes da adesão.

Winter declarou ao “The Media Line”: “O Egito continua a avaliar se vai aderir, examinando o verdadeiro significado do acordo e as obrigações que implicará.”

Prosseguiu: “Persistem muitas perguntas, sobretudo se a aliança é dirigida contra alguém e, em caso afirmativo, contra quem exactamente. Deverá dissuadir Israel, o Irão ou ambos? E que compromissos militares envolve?”

O relatório observa que o Cairo tem de equilibrar relações complexas: está vinculado a um tratado de paz com Israel, tem laços de importância crescente com a Turquia, relações antigas com a Arábia Saudita e os Emirados Árabes Unidos e parcerias estratégicas com países como a Índia.

Segundo Winter, isso explica a preferência do Egito por um reforço da coordenação diplomática sem a transformar automaticamente numa coligação militar.

“O Egito não pretende escolher um campo regional à custa de outro”, afirmou, “mas sim preservar a sua posição de relativa neutralidade e as boas relações com Israel, Grécia e Chipre, sem se alinhar demasiado com a Turquia.”

Tratado de paz com Israel impõe novos cálculos

Para além das considerações políticas e militares, surge um aspecto jurídico ligado ao tratado de paz de 1979 entre Egito e Israel.

O artigo 6.º estipula que nenhuma das partes pode assumir compromissos incompatíveis com o tratado e que, em caso de conflito com outras obrigações, os compromissos decorrentes do tratado prevalecem, em consonância com a Carta das Nações Unidas.

Winter considera que as autoridades egípcias terão de avaliar se a obrigação de defesa colectiva poderia levar, em teoria, o Cairo a actuar contra Israel num conflito em que participe outro membro do Acordo de Meca.

Turquia surge como variável mais relevante para Israel

Winter afirmou que, do ponto de vista israelita, a Turquia permanece a variável mais importante.

“Penso que a principal fonte de preocupação de Israel é a Turquia”, disse, “devido ao discurso e às declarações do presidente Erdogan, ao seu apoio tradicional à Irmandade Muçulmana e às relações estreitas de Ancara com o novo regime sírio, de base islamista e jihadista.”

“Quando a Turquia se torna parte de uma aliança regional, isso suscita naturalmente inquietação em Israel”, acrescentou.

Winter apontou ainda um risco mais vasto: a possibilidade de as tensões com Israel se tornarem uma das poucas causas capazes de aproximar actores regionais rivais.

“Creio que Israel acompanha atentamente a formação destes novos eixos regionais e o seu potencial impacto na sua segurança, por representarem o oposto da lógica que sustentou os Acordos de Abraão”, afirmou.

Oportunidade para o Paquistão se afirmar como actor transregional

Segundo o relatório de Valenti, a expansão oferece uma oportunidade diferente ao Paquistão, que se situa fora do espaço tradicional do Médio Oriente, mas mantém relações militares profundas com a Arábia Saudita, estreitos laços de defesa com a Turquia e canais diplomáticos com o Irão.

Zafar considera que esta posição pode transformar o Paquistão, de potência do sul da Ásia, em actor transregional.

“O objectivo mais amplo não se limita à cooperação militar”, explicou, “inclui alcançar maior autonomia e influência estratégicas no sul da Ásia e no Médio Oriente.”

Acrescentou que o Paquistão procura consolidar-se como potência intermédia capaz de lidar com múltiplos centros de poder em concorrência entre si.

Leituras distintas em Pequim e Washington

Zafar defende que Pequim e Washington poderão interpretar o acordo de forma diferente, embora ambas possam ver com bons olhos o reforço da cooperação de segurança entre parceiros regionais.

“China e Estados Unidos podem acolher esta cooperação, ainda que por motivos distintos”, afirmou. “Para a China, poderá representar uma contribuição para uma ordem regional mais multipolar, enquanto Washington valorizará a partilha de encargos, mantendo-se cautelosa perante qualquer arranjo que reduza a sua influência estratégica.”

O relatório assinala que esta leitura se enquadra em parte da política actual dos Estados Unidos, já que o presidente Donald Trump pediu aos aliados que assumam maior parte dos custos de defesa e a Casa Branca descreveu a estratégia para a NATO como baseada em aumentar a capacidade dos aliados de se sustentarem.

A administração incluiu ainda, na política relativa às vendas de armas ao exterior, o objectivo de reforçar a capacidade dos parceiros para satisfazerem as suas necessidades de defesa sem apoio norte-americano contínuo.

Trump saúda o Acordo de Meca

Trump saudou o Acordo de Meca em 17 de agosto, considerando-o um passo para reforçar a capacidade dos países da região de se defenderem por si próprios.

O relatório de Valenti sublinha que isto não significa que Washington queira retirar-se por completo da segurança do Médio Oriente, já que continua a manter bases militares, parcerias de defesa e extensas relações de armamento na região.

O acordo, no entanto, vai ao encontro da tendência para encorajar os parceiros a assumirem maior responsabilidade pela sua segurança, mantendo os Estados Unidos a sua influência através de vendas de armas, serviços de informação, diplomacia e parcerias estratégicas.

“O Acordo de Meca é o tipo de arranjo que a administração Trump encorajou os países do Médio Oriente a desenvolver”, afirmou Zafar, “e poderá contar com o apoio ou incentivo de Washington se permitir aos Estados da região assumir maior responsabilidade pela sua segurança e reduzir o peso suportado pelos Estados Unidos.”

Acordo nascente ainda por testar

O relatório conclui que o Acordo de Meca permanece mais uma estrutura de segurança emergente do que uma aliança plenamente amadurecida.

Winter mantém-se prudente quanto à ideia de que uma declaração política se transformará automaticamente em acção militar.

“Se o Egito ou outras potências regionais aderirem e se se verificar nova escalada com a Turquia ou com futuros membros em potencial, como a Síria, poderão surgir repercussões complexas nas dinâmicas regionais e, em particular, para Israel”, advertiu.

Para Valenti, esse poderá ser o principal desafio que rodeia o acordo. Se a expansão se limitar a países geralmente alinhados com a Arábia Saudita, a Turquia e o Paquistão, o pacto poderá consolidar uma nova rede de segurança regional relativamente flexível. Já a adesão de Bangladesh e do Egito ampliaria significativamente o seu alcance geográfico e diplomático.

A entrada do Irão representaria uma mudança ainda mais profunda, ao esbater as linhas que separam campos rivais e transformar o que muitos vêem como um instrumento de equilíbrio num projecto mais vasto de segurança colectiva regional.

No entanto, as informações contraditórias vindas de Teerão, a persistente falta de confiança entre actores regionais e a incerteza em torno das obrigações militares concretas do acordo indicam que este cenário permanece distante.

Valenti conclui que a importância do Acordo de Meca reside tanto no interesse que suscita como nas obrigações que consagra por escrito. O primeiro grande teste poderá nem ser a resposta a um ataque externo, mas a capacidade dos três países, apesar de percepções diferentes das ameaças, de alargarem a sua aliança sem introduzir interesses concorrentes que tornem mais difícil definir o que é defesa colectiva.