A oposição da Hungria ao pacote de 90 mil milhões de euros para a Ucrânia soma-se a 47 vetos anteriores e expõe o impasse da unanimidade na UE
O direito de veto permite aos Estados‑membros bloquear decisões do Conselho em áreas em que os tratados exigem unanimidade em vez de votação por maioria qualificada.
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O recurso a este poder pode mergulhar toda a UE num impasse político: basta que um único Estado‑membro se oponha para impedir a adoção de ações propostas.
Em princípio, os governos nacionais recorrem a este direito apenas quando consideram que uma decisão do Conselho prejudica os seus interesses soberanos. Mas tem sido usado cada vez mais como instrumento de pressão para arrancar concessões à UE, sobretudo após a invasão da Ucrânia pela Rússia, em 2022.
Segundo Michal Ovádek, docente de Instituições, Política e Políticas Europeias no University College London, os Estados‑membros utilizaram o veto 48 vezes contra dossiers de política externa, decisões orçamentais e passos no processo de alargamento.
Com 21 vetos, a Hungria é, de longe, o país mais obstrucionista. A Polónia travou sete decisões do Conselho, seguida da Grécia, dos Países Baixos e da Áustria, cada um com dois vetos. Outros Estados‑membros, como Chipre, Roménia e Bulgária, recorreram ao veto pelo menos uma vez.
Porque existe o poder de veto?
Embora 80% da legislação da UE seja adotada por maioria qualificada, a unanimidade continua a ser central no Conselho Europeu.
Isto significa que os 27 Estados‑membros têm de chegar a acordo para que uma ação seja adotada e executada. Se um Estado‑membro usar o seu veto para votar contra uma decisão, a decisão não pode entrar em vigor e todo o processo fica paralisado.
"A União Europeia é uma realidade complexa. As decisões tomam‑se de forma diferente consoante as áreas de política e os Estados‑membros têm fortes incentivos para exercer poder. Isto é um problema sério, porque pode bloquear realmente a tomada de decisões numa altura em que a unidade é necessária", afirmou Patrick Müller, professor de Estudos Europeus no Centro de Investigação sobre a Integração Europeia da Universidade de Viena e na Escola de Estudos Internacionais de Viena.
A exigência de unanimidade existe porque a UE é uma união de Estados soberanos, e não uma federação. Isto significa que os interesses nacionais prevalecem sobre os objetivos europeus. Ao consagrar a unanimidade, a UE quis evitar obrigar os Estados‑Membros a aceitar decisões políticas que colidam com a sua identidade constitucional.
Em 2009, o Tratado de Lisboa alargou o recurso à votação por maioria qualificada. Hoje, a unanimidade continua a ser a regra em domínios‑chave: política externa e de segurança comum, defesa, alargamento, revisão dos tratados e partes do orçamento da UE.
Os defensores deste sistema sustentam que a decisão conjunta garante uma forte legitimidade democrática. Protege ainda uma abordagem equitativa, baseada no consenso, e uma distribuição de poder mais igual entre Estados‑membros grandes e pequenos.
Para além de tornar o processo de decisão mais lento, a unanimidade pode impedir a UE de agir com rapidez. Os críticos afirmam que a falta de consenso conduz a respostas fragmentadas a grandes crises. Isto tem custos geopolíticos elevados, fragiliza a credibilidade da UE e abre espaço para que outras potências preencham o vazio.
Em Bruxelas, o debate sobre a unanimidade reacendeu‑se desde 2022. Os vetos repetidos da Hungria a pacotes de sanções e a ajudas financeiras à Ucrânia alimentaram receios de um crescente bloqueio político e de paralisia na resposta europeia.
Para aumentar a eficiência e simplificar a tomada de decisão, o presidente francês, Emmanuel Macron, propôs em 2022 alargar a maioria qualificada a outros domínios de política.
Mas a ideia está longe de ser simples. Implica rever tratados e aceitar uma perda significativa de controlo em áreas políticas importantes, o que colide com os interesses dos próprios Estados‑membros.
Ninguém pode chantagear a UE
O presidente do Conselho Europeu, António Costa, afirmou que 'ninguém pode chantagear as instituições europeias' depois de a Hungria ter vetado o empréstimo à Ucrânia na cimeira do Conselho Europeu de março.
Apesar de habituada às limitações impostas pela regra da unanimidade, a Europa confronta‑se agora com o uso estratégico do veto por parte de alguns Estados‑membros.
Os Estados‑membros têm usado cada vez mais a unanimidade como trunfo negocial. Servem‑se de uma decisão concreta, como sanções ou passos no alargamento, para obter concessões noutros dossiers. Na maioria dos casos, procuraram pressionar Bruxelas em torno de fundos europeus congelados e de litígios sobre o Estado de direito, alegando estar a defender interesses nacionais.
Isto acontece porque "faltam salvaguardas formais contra o recurso dos Estados‑membros ao veto", argumenta Müller.
Os governos nacionais negam qualquer ligação entre a decisão vetada e as concessões que procuram obter. Reconhecê‑la significaria admitir um abuso da unanimidade prevista nos tratados. Isso enfraqueceria o seu poder de pressão e aumentaria os riscos jurídicos e políticos. Em vez disso, insistem em que o veto é estritamente ligado à decisão em causa e visa apenas defender interesses nacionais.
"A Hungria tenta encobrir esta ligação, por isso não é fácil detetá‑la, não é explícita. Cria‑se a ilusão de que estas questões dizem respeito apenas à política externa. Pode chamar‑se‑lhe chantagem ou, se quisermos, negociação dura", afirmou Müller à Euronews.
Segundo Thu Nguyen, codiretora interina do Centro Jacques Delors, em Berlim, o veto é muitas vezes utilizado perto de eleições nacionais para ganhar apoio interno. "Invocar o veto é também uma forma de sinalizar ao eleitorado nacional que, talvez, os interesses do país estão a ser protegidos ou que o governo, entre aspas, enfrenta Bruxelas", explicou Nguyen.
UE tem opções
Embora limitadas, existem opções para impedir que os vetos paralisem decisões de grande alcance. Um método informal passa pelo isolamento político, em que outros governos se coordenam para pressionar ou contornar um país que está a usar o veto (algo que se tem visto repetidamente nas disputas com Viktor Orbán sobre o apoio da UE à Ucrânia). Nestes casos, os restantes Estados‑membros negoceiam fora do quadro formal ou ameaçam avançar sem o país que veta, para forçar um compromisso.
De acordo com Nguyen, "existem cláusulas‑ponte que permitem ao Conselho Europeu autorizar o recurso à maioria qualificada em vez da unanimidade".
Mas a passagem para a votação por maioria qualificada exige o acordo de todos os Estados‑membros.
"No passado, já houve soluções criativas. No Conselho da UE de dezembro de 2023, os Estados‑Membros recorreram à famosa pausa para café, em que Viktor Orbán saiu da sala e os restantes puderam decidir. Isto pressupõe que o Estado‑membro que está a vetar a decisão abandona a sala ou autoriza voluntariamente os outros a avançar".
Outra opção formal é acionar o artigo 7.º.
"É um procedimento que permite à UE suspender os direitos de voto de um Estado‑membro no Conselho quando este viola de forma grave os valores da União Europeia".
Os Estados‑membros têm‑se mostrado relutantes em recorrer a esta via. "É um procedimento que só se aplica quando há uma violação fundamental e persistente dos valores da UE, como a democracia, o Estado de direito, os direitos humanos ou a dignidade humana", explica Nguyen.
Na prática, isto retiraria a esses países o poder de veto, mas é politicamente difícil porque exige um acordo quase unânime dos restantes.
"Também este é um procedimento que requer unanimidade, embora sem o Estado‑Membro visado [...] mas, mesmo assim, não conseguimos realmente avançar. Se houver uma solução, ela passará por encontrar forma de seguir em frente com o artigo 7.º", disse Nguyen à Euronews.
Esta opção foi acionada contra a Polónia em 2017, processo que foi encerrado em 2024, e contra a Hungria em 2018.
Outro expediente, de natureza informal, é a pressão financeira. A UE pode decidir ligar o acesso a fundos ao respeito pelas normas do Estado de direito, como aconteceu com vários milhares de milhões de euros destinados à Hungria.
Alguns governos defendem agora o alargamento desta "condicionalidade", para que os países arrisquem perder fundos se bloquearem de forma sistemática decisões cruciais. Outros, sobretudo Estados mais pequenos ou muito sensíveis à questão da soberania, alertam porém que eliminar ou contornar os vetos pode enfraquecer o controlo nacional, pelo que qualquer reforma continuará a ser politicamente controversa.
O caminho mais plausível
Não há dúvida de que a UE precisa de reformar o poder de veto. Dela dependerá a credibilidade, a resiliência e o papel da União num contexto geopolítico cada vez mais complexo.
Segundo Nguyen, as atuais tensões internacionais exigem que a Europa reforce a sua unidade. Apesar da necessidade de uma posição comum, sobretudo em matéria de política externa e de segurança, "o que temos visto é uma clivagem muito nítida entre a Hungria e o resto da União Europeia", argumenta.
A armadilha do veto poderá continuar a assombrar a Europa durante bastante tempo.
"O grande problema da unanimidade na UE é que só se pode acabar com a unanimidade por unanimidade. Todos têm de concordar em pôr‑lhe fim", resume Nguyen.
A maioria dos Estados‑membros parece disposta a chegar a um acordo e a abdicar deste direito. Ainda assim, o mais recente veto da Polónia, a 12 de março, a um empréstimo europeu de 44 mil milhões de euros para modernizar a defesa mostra que as divergências e a proteção da soberania nacional continuam bem presentes.
Encontrar um melhor equilíbrio entre preocupações nacionais e prioridades comuns europeias pode ser uma resposta de curto prazo. Os Estados‑membros poderiam usar o bom senso ao recorrerem à unanimidade e reservá‑la apenas para casos em que seja estritamente necessária à proteção de interesses nacionais fundamentais.
"Depende da disponibilidade dos Estados‑membros para dizerem: exercemos muita contenção no uso do nosso poder de veto e não o utilizamos de forma estratégica. Limitamo‑nos a recorrer‑lhe, na medida mais restrita possível, para proteger interesses diretamente em causa", concluiu Müller, em declarações à Euronews.