A regra da unanimidade da UE permite a qualquer Estado-membro vetar decisões, transformando o consenso num jogo de poder. Agora, o bloco está a reagir com todos os instrumentos de que dispõe.
Ao abrigo da regra da unanimidade da UE, um Estado-membro pode travar decisões em matéria de política externa, sanções, fiscalidade e alargamento. Com 27 membros à mesa, o potencial de impasse é significativo e, nos últimos anos, passou de um risco teórico para uma realidade política.
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Desde 2022, a Hungria tem utilizado o veto, ou ameaçado fazê-lo, para bloquear ou atrasar a ajuda à Ucrânia, as sanções da UE à Rússia e as decisões orçamentais. Os especialistas notam uma mudança na forma como o veto é utilizado.
"Os vetos são usados como alavanca política para objetivos não relacionados", diz Thu Nguyen, codiretor interino do Centro Jacques Delors. "Por vezes, para desbloquear fundos da UE ou apelar aos eleitores nacionais."
As instituições da UE estão a esgotar todas as opções processuais à medida que o impasse se arrasta. A chefe da política externa, Kaja Kallas, deixou claro, a 19 de março, que o bloco tem mecanismos para o quebrar, mas que só uma liderança decisiva produzirá resultados.
O debate já não é apenas sobre a Hungria. Trata-se de saber se a arquitetura de tomada de decisões da UE é adequada à sua finalidade no contexto da pressão geopolítica.
Uma nova forma de escalada
Nguyen aponta o pacote de empréstimos de 90 mil milhões de euros à Ucrânia, acordado em dezembro de 2025 com uma opção de exclusão para a Hungria, a Eslováquia e a República Checa, como um momento decisivo. Posteriormente, a Hungria decidiu vetar o acordo de cooperação reforçada que já tinha concordado em não bloquear.
"Penso que esta é a primeira vez que um Estado-membro veta uma decisão depois de ter havido um acordo para, de facto, não vetar a decisão", afirma. "Esse veto que surge depois de se ter acordado não vetar é também uma nova forma de utilização que nunca vimos antes."
Patrick Müller, professor de Estudos Europeus na Universidade de Viena e na Escola de Estudos Internacionais de Viena, descreve a dinâmica mais alargada como deliberada e estratégica. "Podíamos chamar-lhe chantagem ou negociação dura", diz. "Mas a forma como a Hungria o faz é tentar ocultar esta ligação, pelo que não é fácil de detetar porque não é explícita."
Há quatro instrumentos principais que a UE pode utilizar para contornar um veto. Nenhum deles é simples. Todos eles implicam contrapartidas.
Cláusulas passerelle: o interrutor que ninguém carrega
As disposições do Tratado, conhecidas como cláusulas "passerelle", permitem à UE passar da unanimidade para a maioria qualificada sem ter de reescrever os Tratados. A cláusula geral abrange a maioria dos domínios políticos, exceto a defesa. Uma cláusula específica da PESC aplica-se à política externa não militar. Ambas requerem a aprovação unânime do Conselho Europeu para serem activadas.
A ativação destas cláusulas exige o mesmo consenso que pretendem substituir. Desde a sua introdução em 2009, nenhuma foi utilizada. Como diz Nguyen, "o grande problema é que só se pode acabar com a unanimidade com a unanimidade".
Abstenção construtiva: optar por não participar sem se desligar
De acordo com as regras de política externa da UE, um Estado-membro pode abster-se de votar em vez de bloquear a votação, comprometendo-se a não interferir na decisão e distanciando-se politicamente. Esta possibilidade já foi utilizada duas vezes. Em 2008, Chipre absteve-se na votação sobre o lançamento da EULEX Kosovo.
Em 2022, a Irlanda, a Áustria e Malta abstiveram-se de autorizar a ajuda letal à Ucrânia através do Mecanismo Europeu de Apoio à Paz, não querendo cofinanciar o fornecimento de armas, mas também não querendo impedir que outros o fizessem.
A abstenção construtiva é um instrumento de nicho. Só funciona se um Estado se afastar em vez de lutar.
Coligações de interessados: avançar sem o bloco completo
Nove ou mais Estados-membros podem recorrer à cooperação reforçada para fazer avançar a integração, utilizando a votação por maioria qualificada a nível interno. A UE utilizou esta possibilidade para desbloquear 90 mil milhões de euros para a Ucrânia (2026-2027) e para impulsionar o plano Repower EU, que visa eliminar os combustíveis fósseis russos até 2027.
Mas Nguyen adverte que os limites desta abordagem já são visíveis.
"As conclusões do Conselho Europeu estão agora divididas em duas: uma geral, com os 27 Estados-membros, e outra relativa à Ucrânia, com apenas 26. "Isto cria a impressão de que a UE não é capaz de agir como uma unidade e não é capaz de agir de forma decisiva e eficiente."
Artigo 122º: a cláusula de emergência sob pressão
O artigo 122º permite que o Conselho delibere por maioria qualificada em circunstâncias económicas graves ou excepcionais, contornando a unanimidade. A UE utilizou esta cláusula para reenquadrar os desembolsos dos empréstimos à Ucrânia como a aplicação de medidas de congelamento de ativos, afastando as objeções da Hungria sem anular formalmente o seu veto.
Os juristas estão muito divididos. Os defensores dizem que se trata de uma flexibilidade legítima do Tratado em condições de crise genuínas. Os críticos argumentam que a cláusula não tem um limiar de emergência definido, o que a torna vulnerável a abusos e a uma eventual anulação pelo Tribunal de Justiça da UE. Até à data, nenhuma anulação foi bem sucedida. Mas os litígios estão a aumentar e cada nova invocação aumenta a exposição jurídica.
O artigo 7.º
Um mecanismo raramente discutido: O artigo 7.º do TUE permite que a UE suspenda os direitos de voto de um membro se este violar os valores da UE. Este mecanismo foi acionado contra a Hungria em 2018, mas está parado.
"Existe um procedimento que permite à UE suspender os direitos de voto de um Estado-membro que viole fundamentalmente os valores da União Europeia", observa Nguyen. "Se há alguma solução, é provavelmente esta". Mas reconhece os obstáculos práticos: "Sempre houve muita relutância no Conselho em aplicar esta medida muito drástica e também sempre houve mais do que um Estado-membro que talvez corresse o risco de ver os seus direitos suspensos ao abrigo do artigo 7º."
A UE não está a mudar as suas regras. A UE não está a mudar as suas regras. Está a dobrá-las com mais frequência e de forma mais criativa do que nunca.
Müller argumenta que o maior risco é o que as repetidas soluções alternativas sinalizam aos outros governos. "Se optarmos por soluções fáceis, se optarmos por compromissos e dermos a um governo a sensação de que esta tomada de reféns é uma forma de nos chantagear, criamos incentivos para que o faça também no futuro", afirma.