Nove países candidatos correm para entrar na União Europeia. Três das democracias mais ricas fazem tudo para ficar de fora. Estará a atração da UE a enfraquecer entre os mais ricos do continente?
A Ucrânia e a Moldova concluíram o exame de compatibilidade das suas leis com o acervo da UE. O Montenegro encerrou 18 dos seus 33 capítulos de negociação, perseguindo o objetivo autodefinido de “28 até 28” para a adesão. A Albânia espera concluir as negociações até 2027. Todos estes candidatos são mais pobres, menos seguros institucionalmente ou mais próximos das fronteiras da Rússia do que a Islândia alguma vez será, e todos querem entrar.
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A Islândia, mais rica e mais estável do que grande parte dos atuais Estados-membros da UE, disse não. A 29 de agosto, os eleitores rejeitaram a reabertura das negociações de adesão por 52,8% contra 47,2%. A Islândia mantém-se no Espaço Económico Europeu e no espaço Schengen, ligada ao mercado único como antes. Simplesmente não quis tornar-se algo mais.
Porque é que a Islândia disse não ?
Para os países candidatos, a adesão à UE é transformadora. “Os benefícios da adesão à UE são diferentes para países ricos e já integrados”, afirma Tinatin Akhvlediani, responsável pelo programa de alargamento no Centre for European Policy Studies (CEPS).
Candidatos como a Ucrânia ou o Montenegro ganham uma âncora geopolítica, acesso a fundos e um quadro de reformas que torna politicamente mais caro qualquer retrocesso.
A Islândia já tinha grande parte do argumento económico coberto através do EEE e a sua segurança garantida pela NATO. O que restava em cima da mesa era sobretudo político: um lugar nas instituições de Bruxelas em troca de partilhar mais soberania.
“Estes benefícios são menos tangíveis para os eleitores do que a convergência económica ou a consolidação democrática”, diz Akhvlediani.
“Para países que já têm prosperidade, estabilidade e acesso ao mercado, a UE tem de apresentar um argumento político mais forte para a adesão.”
A Islândia é o caso de teste dessa tese e, admite, a UE não o fez de forma suficientemente convincente.
A campanha do “sim” tinha argumentos sólidos. Uma taxa de juro de referência de 8% no banco central, contra 2,25% no BCE, e crescentes tensões no Ártico desde que Donald Trump reavivou a ideia de comprar a Gronelândia. Não chegou. Mesmo o argumento de segurança, que trouxe a questão da adesão da Islândia de volta à agenda política, não bastou por si só para inverter o resultado. “As preocupações de segurança ajudaram a recolocar na agenda a questão da adesão da Islândia à UE, em particular perante a mudança na relação transatlântica, a guerra em curso da Rússia na Ucrânia e o Ártico cada vez mais contestado”, explica Akhvlediani. “Mas a segurança, por si só, não foi suficiente para vencer o referendo.”
Quase todos concordam que o fator decisivo para o não dos islandeses foi o pescado. Cerca de 90% das empresas do setor das pescas opuseram-se frontalmente à adesão, sem vontade de submeter as suas águas à Política Comum das Pescas da UE. Akhvlediani descreve as pescas como “não apenas um setor económico” na Islândia, mas algo “intimamente ligado à identidade nacional”. É por isso, defende, que a campanha do “não” venceu: “os eleitores acabam por pesar os riscos geopolíticos face a interesses privados e domésticos muito concretos. Para a Islândia, pescas e soberania foram mais imediatas e politicamente mais relevantes do que o argumento estratégico mais amplo a favor de uma integração europeia mais profunda.”
Mika Aaltola, eurodeputado finlandês do grupo do PPE, estende a mesma lógica à agricultura. A produção islandesa de ovinos, lacticínios e estufas sobrevive “protegida por elevadas barreiras pautais” que as regras da UE alterariam.
“A produção primária num ambiente hostil é uma questão existencial”, afirma, “e as questões existenciais não se partilham.”
O que significa para Bruxelas?
Bruxelas esperava um desfecho diferente – e tinha motivos para isso. Diplomatas descreviam um “sim” islandês como um teste ao poder de atração da União, prova de que consegue seduzir uma democracia rica e funcional, e não apenas Estados em busca de resgate ou reforma.
Alguns responsáveis acalentavam a esperança de que um avanço paralelo com o processo de adesão do Montenegro tornasse a agenda de alargamento mais fácil de defender perante capitais céticas no resto do bloco.
Antes da votação, a própria Akhvlediani tinha defendido esse argumento, sustentando que um “sim” mostraria que a UE é atrativa para mais do que candidatos mais pobres ou menos estáveis.
O “não” complica essa narrativa, embora ela relativize o alcance do dano: “não é uma boa notícia para a narrativa do alargamento, mas não é uma rejeição do projeto europeu”, afirma.
“O não significa que a UE não pode usar a Islândia como prova desse fator adicional de atratividade.” O que confirma, na sua perspetiva, é um limite estrutural no argumento de Bruxelas: “a integração económica não se traduz automaticamente em integração política.”
A Islândia não é um caso isolado entre os países ricos de fora da UE. A Noruega incorporou cerca de três quartos da legislação europeia no seu direito interno através do EEE, sem nunca ter obtido num referendo um voto favorável à adesão. Sondagens deste ano mostram apenas 37% de apoio a entrar, contra 49% de oposição. Um padrão que se mantém desde que os noruegueses rejeitaram a adesão em 1972 e em 1994.
A Suíça, em vez de procurar um lugar à mesa, passou o último ano a aprofundar os seus acordos bilaterais.
Os países ricos de fora da União têm algo que outros candidatos não têm: alternativas viáveis à adesão plena que asseguram grande parte das vantagens económicas sem o custo político.
Alerta ou caso isolado?
Nem todos veem a votação na Islândia como um veredicto sobre o alargamento em si. Christine Leuchtenmüller, da Konrad-Adenauer-Stiftung, apela à prudência. A Islândia, diz, “é um caso muito específico”, moldado por décadas de debate sobre pescas e soberania. Um voto negativo “refletirá sobretudo as circunstâncias políticas e económicas particulares da Islândia”, mais do que dirá sobre o alargamento em sentido lato.
Akhvlediani concorda que a Islândia é um caso especial, mas não fechado. Vê uma lição que aponta diretamente para Oslo. “A principal conclusão é que a UE não pode partir do princípio de que uma integração económica profunda levará naturalmente à adesão política. Para países como a Noruega e, potencialmente, outras democracias europeias ricas, a questão é saber que valor acrescentado oferece a adesão plena face aos acordos de que já dispõem.”
Para a Ucrânia, a Moldova e os Balcãs Ocidentais, a resposta é evidente: segurança, financiamento, uma forma de blindar reformas contra futuros retrocessos.
Para a Islândia, a Noruega e a Suíça, não é o caso. Akhvlediani não acredita que a solução passe por uma via especial de adesão desenhada para democracias ricas. Acredita que é algo mais simples – e mais difícil. “O que Bruxelas pode melhorar é a forma como comunica e explica os benefícios da adesão: influência política, participação na tomada de decisões, integração económica mais profunda e peso estratégico na arquitetura de segurança europeia”, afirma.
A linha de clivagem na política europeia já não passa entre pró-UE e anti-UE. Passa entre deter influência dentro das instituições de Bruxelas ou manter o controlo fora delas. Como resume Akhvlediani, “se a UE quer continuar a ser um projeto geopolítico atrativo, tem de não só perguntar aos candidatos o que devem fazer para aderir, mas também explicar com clareza o que é que a adesão lhes dá em troca.”